Encadrement des lobbys :  une loi a minima ?

par Pascale Tournier

Sébastien Denaja (PS)

Sébastien Denaja (PS)

Informations insuffisantes, sanctions faibles… L’article 13, de la loi Sapin II, qui doit mieux réguler l’activité des représentants d’intérêts, est jugé trop flou. Le travail parlementaire, qui commence le 27 mai, devrait pouvoir enrichir le texte.

Transparence à tous les étages ? Après le champ politique, c’est au tour de la vie économique de devoir se parer des habits de la vertu. Notamment dans sa pratique du lobbying auprès du gouvernement. L’article 13 de la loi Sapin II prévoit la création numérique d’un répertoire national qui sera supervisé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). L’inscription obligatoire sur ce registre entraîne le respect d’un certain nombre de règles, comme l’interdiction de donner des cadeaux « d’une valeur significative » ou de rémunérer, lors de colloques, des personnes participant à l’action du gouvernement. En cas de manquement, des sanctions peuvent s’élever jusqu’à 30 000 euros.

De l’avis de nombreux parlementaires et lobbys citoyens, l’intention est louable. « Le mot lobbying n’est plus tabou », s’enthousiasme l’ONG Transparency international France. Il n’y a que le représentant des chasseurs Thierry Coste, connu comme le loup blanc dans les allées du pouvoir, pour pointer l’inutilité du texte. « Le vrai sujet demeure les conflits d’intérêts et les experts bidons que les industriels poussent pour influencer la décision publique. Pour contrer le phénomène, il faut donner plus de moyens aux parlementaires pour rémunérer plus de collaborateurs et baisser au contraire la taille des cabinets ministériels. Car ils sous-traitent à l’administration », explique-t-il.

Il n’empêche, la France va (un peu) combler son retard en la matière. « Le Québec dispose d’un cadre législatif depuis quinze ans et, en Europe, la Slovénie fait figure de meilleure élève », relève encore Transparency international France dans une note de synthèse. En 2009, le sujet entre dans l’enceinte du Parlement, avec la création d’un registre à l’Assemblée nationale. Un an plus tard, le Sénat met au point une réglementation similaire. Si depuis, sous l’impulsion du député PS Christophe Sirugue et du président de l’Assemblée Claude Bartolone, des améliorations (restriction des badges d’entrée, publication des auditions, etc.) sont apportées au Palais-Bourbon, elles restent minimes. « Le sujet n’est pas prioritaire : le groupe d’études, coprésidé par les députés de droite Arlette Grosskost et Patrick Beaudoin, et qui a contribué à la création du registre n’a jamais été renouvelé », regrette un élu. Ces timides mesures n’ont pas freiné l’influence grandissante des lobbys. À en croire l’ancienne ministre de l’écologie Delphine Batho, « leur pression n’a jamais été aussi forte », citant le domaine du nucléaire et l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Les pratiques frisant l’immoralité ont toujours droit de cité. Si les colloques sont censés ne plus se dérouler dans l’enceinte du Parlement, ils ont lieu à quelques encablures, comme à la Maison de la Chimie ou celle de l’Amérique latine. « Tout reste possible », fait remarquer d’un ton ironique la sénatrice EELV Marie-Christine Blandin, qui a dénoncé sur son blog le pouvoir des lobbys, lors du débat sur la copie privée en 2011. Un collaborateur parlementaire se souvient encore d’un panier garni, estampillé Royal Monceau avec champagne et épicerie fine, offert pour Noël à des députés par les autorités du Qatar. En 2015, ce sont près de 3 200 amendements déposés par 174 députés, résultant d’un savant copier-coller des propositions du Conseil du notariat, qui ont fait capoter la réforme de la profession notariale, rapporte une pétition signée déjà par plus de 90 000 internautes pour que « les pratiques des [lobbys] soient strictement encadrées ».

Si l’intention du projet de loi est globalement saluée, le texte est loin de faire l’unanimité. « Le sujet est à la mode, on l’ouvre sans s’y prendre correctement », disent en substance les associations et rares élus qui militent pour davantage de transparence démocratique. « Quand on gratte, ce n’est pas très clair », considère le député UDI Charles de Courson. Ils espèrent que le travail parlementaire – passage devant la commission des lois le 27 mai et séance publique le 7 juin –, améliorera significativement le projet de loi. « Le gouvernement est très ouvert à l’enrichissement parlementaire. Nous sommes vraiment dans une dynamique de coconstruction », assure le député PS Sébastien Denaja, l’un des trois rapporteurs du texte, nommé par la commission des lois.

Première déception : les informations répertoriées dans le registre. Contrairement au modèle bruxellois, aucune donnée sur le montant investi dans les activités de lobbying ne sera mentionnée. « Le gouvernement souhaite faire de la HATVP l’éditeur d’un annuaire commercial offrant des espaces publicitaires à quelques cabinets « experts de l’influence », tonne Regards Citoyens – partenaire de l’Hémicycle – dans son communiqué. Le député PS Sébastien Denaja reconnaît que le législateur peut aller plus loin dans la collecte d’informations : « Le registre de l’Assemblée nationale, qui répertorie les budgets, est une bonne source d’inspiration. »

Le périmètre retenu pour l’inscription au registre suscite aussi des interrogations. Le texte prévoit d’exclure les entreprises publiques, comme EDF, les syndicats qui agissent au nom du dialogue social, les associations d’élus ou les associations cultuelles. « Pour des textes sur la bioéthique, les représentants religieux font entendre leur point de vue auprès des parlementaires et des membres du gouvernement. Ce qui, en soi, n’a rien de condamnable mais s’apparente à du lobbying », fait remarquer Charles de Courson.  « Et quid du Medef ? », rigole un autre député. Là encore, les voix critiques risquent d’être entendues. Le rapporteur Sébastien Denaja intègre dans sa réflexion l’idée d’intégrer les syndicats, les associations cultuelles, et surtout les représentants d’intérêts occasionnels. « Les patrons des grands groupes pourraient être concernés », indique l’élu de l’Hérault.

Si Charles de Courson salue le fait que le cadre normatif intègre pour la première fois les membres du gouvernement et les cabinets ministériels – c’était auparavant le trou noir –, il regrette que le président de la République ne soit pas inclus dans le champ d’application de l’article 13. Les exemples où les décisions sont prises à l’Élysée, après le passage de visiteurs du soir ou de coups de fil bien intentionnés, fourmillent. C’était le cas pour la nouvelle carte des régions : les élus régionaux ont su jouer de leur influence auprès du chef de l’État, jusqu’au dernier moment. Charles de Courson s’interroge aussi sur les membres du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État : « Sont-ils impactés ? Cela reste flou », considère-t-il. Si le président de la République a peu de chances d’être concerné par l’ar­ticle 13, le rapporteur Sébastien Denaja compte pour le moins s’inspirer de l’avis du conseil d’État qui recommande d’inclure les autorités locales d’une certaine taille.

Gênant aussi, l’absence de réciprocité. Si les marchands d’influence pourront être sanctionnés, ce ne sera pas le cas des décideurs publics. Et qu’en est-il plus généralement de l’application des sanctions ? « Depuis qu’elle a été votée en 1993, la loi Sapin I n’en a pas prononcé beaucoup », fait encore remarquer Charles de Courson. Beaucoup s’interrogent sur leur efficacité. Pour Tangui Morlier de l’association Regards Citoyens, « les peines encourues restent trop faibles. Que représentent 30 000 euros pour des lobbys qui investissent des millions d’euros  pour influencer une décision ? Aucune conséquence pénale ou sur les activités professionnelles n’est envisagée, ni aucune publicité. » Conscient que les sanctions doivent être dissuasives, Sébastien Denaja opte pour la possibilité d’une suspension des activités en cas de non-respect des règles de bonne conduite. L’absence d’articulation avec les registres déjà existants au Sénat et à l’Assemblée nationale fait aussi partie des motifs de mécontentements. Ils devraient être levés : « Le gouvernement est ouvert à l’établissement d’un registre unique mais dans un certain délai», ajoute Sébastien Denaja.

Reste la notion de traçabilité. Un enjeu de taille pour toutes les ONG citoyennes : « Les citoyens doivent pouvoir savoir comment leurs représentants fondent leurs décisions : quelles sont les personnes et organisations qu’ils ont rencontrées et les arbitrages qui ont été opérés », martèle depuis des années Transparency International France. « Pour l’heure, impossible de pouvoir mesurer l’impact des lobbys dans les amendements votés », soupire Tangui Marlier. Malheureu­sement, ce concept d’empreinte législative n’est à aucun moment abordé dans le projet de loi. « Le registre apporte de la transparence sur ce qui n’est pas le plus important », regrette la sénatrice EELV Marie-Christine Blandin. Sur ce volet, le rapporteur Sébastien Denaja n’a pas d’éléments tangibles à apporter. Pour le moment.

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