Devant les difficultés croissantes de la plupart des Etats membres à trouver des financements publics, la Commission européenne a décidé « d’encourager une utilisation plus fréquente et plus efficace des Partenariats public-privé (PPP) ». Elle a donc proposé le 19 novembre un nouveau cadre prévoyant notamment « un financement accru des PPP via la Banque européenne d’investissement (BEI) » et de nouvelles règles pour les financements communautaires afin de « garantir l’équité entre les projets totalement publics et ceux faisant l’objet d’un PPP ».
En outre, la Commission insiste sur les « Initiatives technologiques conjointes (ITC) » qui « constituent une nouvelle manière de réaliser des PPP pour la recherche à l’échelon européen ».

L’Assemblée nationale a adopté le 26 juin le projet de loi sur les partenariats public-privé (PPP), grâce à l’avis favorable des groupes UMP et NC, l’opposition votant contre. Le texte étend le champ d’application de l’ordonnance de 2004 qui autorisait les PPP, mais qui les limitait à des projets urgents ou complexes. « Un peu moins de 30 contrats seulement ont été signés et l’investissement cumulé ne dépasse pas 500 Mns€ », a regretté le secrétaire d’Etat au Commerce, Hervé Novelli, ajoutant que dans de « dans de nombreux domaines, l’Etat peut et doit confier la réalisation de certaines missions au secteur privé, sur la base d’un contrat clair ». Pour l’opposition, Gérard Bapt (SRC, Haute-Garonne) a dénoncé un projet « qui va favoriser au détriment des PME une poignée de majors du BTP, seules à même d’apporter le financement ».

Séance publique – le Sénat a adopté le 2 avril le projet de loi élargissant les possibilités de recours aux contrats de partenariat. Par rapport au texte présenté par le Gouvernement, la Haute assemblée a renforcé l’évaluation préalable à la signature d’un PPP.

Le débat sur le projet de loi modifiant l’ordonnance de 2004 instaurant les partenariats public-privé a donné lieu a un classique affrontement gauche-droite : pendant que l’opposition dénonçait la banalisation de ce qui ne devait être à l’origine qu’un dispositif exceptionnel permettant de déroger aux règles générales de la commande publique, la majorité appuyait la simplification de recours aux PPP sous réserve de mieux évaluer a priori son intérêt pour le partenaire public.

Evaluation généralisée
Rapporteur de la commission des affaires économiques, Michel Houel (UMP, Seine-et-Marne) a fait adopter un amendement imposant que les organismes experts élaborent une nouvelle méthodologie pour encadrer l’évaluation préalable, étape obligatoire pour l’Etat avant de négocier un contrat de partenariat. « Une telle méthodologie pourrait être élaborée par la MAPPP [la Mission d’appui aux PPP, ndlr], la Cour des comptes, les ministères concernés et les professionnels privés du secteur, et aborder notamment la question des coûts cachés des autres contrats de la commande publique », a plaidé le sénateur.
Autre garde-fou instauré par la Haute assemblée : l’extension de l’obligation d’évaluation préalable à tous les projets importants de bail de l’Etat qui portent sur des bâtiments à construire et sont conclus dans le cadre d’une Autorisation d’occupation temporaire du domaine public (AOT) assortie d’une Location avec option d’achat (LOA). Applicable au 1er janvier 2009, cette disposition obligera à « comparer les caractéristiques des régimes pertinents pour chaque opération », a précisé le rapporteur. La disposition devrait notamment répondre en partie aux préconisations de la Cour des comptes qui avait épinglé dans son dernier rapport annuel deux PPP passés sous cette forme d’AOT-LOA.

Liberté du dialogue compétitif
Les autres amendements adoptés élargissent les libertés offertes aux contractants d’un PPP. Rapporteur de la commission des lois, Laurent Béteille (UMP, Essonne) a convaincu ses collègues d’instaurer la possibilité de recours au dialogue compétitif, forme avancée de négociation entre les deux parties, « quel que soit le fondement juridique du contrat de partenariat, […] même si la complexité n’a pas été évoquée dans le rapport d’évaluation ». A l’inverse, une personne publique qui décide de ne pas recourir au dialogue compétitif doit l’indiquer clairement dans l’avis d’appel public à la concurrence « pour en informer le plus tôt possible les entreprises ».
L’un des rares amendements de l’opposition adopté est celui de Jean-Pierre Sueur (PS, Loiret) permettant que ne soit pas seulement pris en compte les critères financiers pour le choix du contractant privé, mais bien le « meilleur rapport qualité-prix ». « Dans les procédures d’appel d’offre public c’est le mieux disant qui doit être retenu. On n’est pas obligé de choisir le prix le plus bas s’il correspond à de moins bonnes prestations. »
Aurélien Hélias

Après avoir examiné le 26 mars le rapport du sénateur Charles Guené (UMP, Haute-Marne) sur le projet de loi relatif aux contrats de partenariat, la commission des finances a annoncé qu’elle déposerait sur ce texte une quinzaine d’amendements visant notamment « à assurer un caractère systématique à l’évaluation financière préalable des PPP » et à « supprimer la totalité des “frottements fiscaux” qui pourraient biaiser les arbitrages entre maîtrise d’ouvrage publique et PPP ». Les sénateurs souhaitent avant tout que les PPP ne deviennent pas un moyen pour l’Etat de se détourner de ses obligations en matière de transparence de ses comptes et plus particulièrement de sa dette. Dans ce but, la commission souhaite « faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe, et de la déconsolidation, l’exception ». Craignant une optimisation budgétaire liée aux PPP, elle souligne que « si 15 % des investissements publics étaient réalisés en PPP et déconsolidés », un montant correspondant à 0,6 point de PIB n’apparaîtrait pas dans la dette publique « au sens de Maastricht ». La déconsolidation serait donc condamnable aussi bien en termes de transparence budgétaire que d’efficacité économique : un transfert de risques « excessif » au partenaire privé conduirait selon la commission à augmenter le coût du PPP pour la personne publique.
C’est pour lutter contre le risque de « sous-optimum économique » de PPP conclus par l’Etat que les sénateurs suggèrent d’autres pistes pour s’assurer du meilleur rendement possible de ces contrats de partenariats. Parmi celles-ci, l’instauration « d’indicateurs de performance de l’investissement public » mesurant « le respect des délais et des budgets initiaux » et qui seraient soumis au Parlement dans le projet de loi de finances. Les sénateurs souhaitent également que soit créé un référentiel d’évaluation des investissements, commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes afin d’intégrer dans les calculs de chacun « des éléments de coût identique ».
Les sénateurs suggèrent enfin d’étoffer les équipes de maîtrise d’ouvrage des différents ministères en leur permettant de recourir à des expertises extérieures pour mieux négocier avec les acteurs du secteur privé.
Aurélien Hélias

Comment maîtriser les dépenses de long terme représentées par les partenariats public-privé et assurer la soutenabilité des finances publiques ? A cette question posée lors d’une table ronde au Sénat le 19 mars, Bercy et la Cour des comptes apportent chacun leurs réponses.

Bien que l’Etat ait moins recours aux PPP que les collectivités locales, il doit s’assurer de la soutenabilité budgétaire de ces opérations pour les comptes publics. Car si les contrats de partenariats sont censés permettre des économies avec l’appel au secteur privé qui supporte alors les risques inhérents à des opérations complexes, l’engagement de l’Etat sur la durée « fait peser des contraintes supplémentaires sur son budget : les dépenses publiques sont alors figées et les crédits sanctuarisés », explique Claire Bazy-Malaurie, rapporteur général de la Cour des Comptes.

Pluriannualité
Premier élément de réponse de Bercy à cette situation particulière : « la nécessité de prendre en compte la soutenabilité des finances publiques par une approche pluriannuelle », explique Philippe Josse, directeur du budget. « Or, le Gouvernement prendra en compte désormais cette dimension pluriannuelle dans le budget », souligne-t-il.
En termes comptables, le haut fonctionnaire rappelle que Bercy « comptabilise en autorisations d’engagement l’ensemble des dépenses d’investissement lors de la signature des PPP ». Sur le plan technique, il estime que l’achèvement en 2010 du programme informatique chorus « va permettre une véritable comptabilité d’engagements ». « Nous avons déjà des évaluations des “reste-à-payer” : des données budgétaires connues et participant aux débats interministériels sur le budget. […] Ensuite, il faut honorer ces engagements avec les autorisations de paiement. D’où la nécessité de l’approche pluriannuelle » pour « éviter les dérapages budgétaires futurs », insiste-t-il.

Indicateurs de délais
Le directeur du budget déclare par ailleurs ne pas être opposé à l’intégration, dans les projets annuels de performance budgétaire, d’indicateurs de respect des délais de paiement inscrits dans les contrats de partenariat, tel que suggéré par le sénateur Charles Guené (UMP, Haute-Marne), rapporteur pour avis sur le projet de loi relatif aux contrats de partenariats déposé au Sénat. Pour cela, « les échéanciers de paiement doivent être connus », précise Claire Bazy-Malaurie.
La Cour des comptes en appelle par ailleurs à « l’établissement d’une norme sur le plan comptable » pour combler un certain vide juridique. Au-delà des critiques de la juridiction financière sur l’efficience économique d’un PPP pour la réalisation par le Quai d’Orsay d’un centre des archives sous la forme d’une Autorisation d’occupation temporaire du domaine public (AOT) assortie d’une convention de location (voir l’Hémicycle n°318), la Rue Cambon rappelle en effet que cette opération « ne figure pas dans la comptabilité de la dette au sens de Maastricht », ce qui ne manquera pas à terme d’avoir de lourdes conséquences sur les comptes de l’Etat.
Aurélien Hélias

Christine Lagarde a présenté le 13 février en Conseil des ministres un projet de loi destiné à développer le recours aux contrats de partenariat, un dispositif créé par l’ordonnance du 17 juin 2004. Objectif : faire de ce contrat public-privé « un instrument qui trouve pleinement sa place dans la commande publique, et non plus un simple outil d’exception ».
Le texte élargit tout d’abord les possibilités de recours aux contrats de partenariat, jusqu’alors limités à des situations spécifiques : l’urgence et la complexité du projet. Dorénavant, un PPP pourra être conclu dès lors que son « intérêt économique et financier » est démontré « à l’issue d’une évaluation des différents modes d’action » dont dispose l’acheteur public.
En second lieu, une période d’expérimentation sectorielle est ouverte jusqu’au 31 décembre 2012 pour la réalisation de contrats de partenariat « dans des domaines d’action où les besoins immédiats sont avérés ». Sont principalement cités par Bercy les opérations concernant la gestion du patrimoine immobilier des ministères de la Défense et de l’Intérieur, les systèmes de communication de ce dernier, la réalisation d’établissements pénitentiaires, les grands projets relatifs à l’enseignement supérieur et à la recherche, les infrastructures de transport estampillés « développement durable » et enfin les projets liés à la rénovation urbaine et à l’amélioration de l’accessibilité des bâtiments publics aux personnes handicapées.
Le régime juridique et fiscal applicable aux contrats de partenariat devrait être assoupli afin de le rendre plus attractif : un principe de neutralité fiscale entre PPP et marchés relevant du code des marchés publics serait instauré. Toujours en matière « d’équité », la loi renverra au pouvoir réglementaire la fixation d’un délai de paiement « afin de faire profiter aux PPP des mêmes délais qui seront décidés pour les marchés publics ».
Enfin, un plan de sensibilisation et de formation des acheteurs publics serait élaboré afin « que l’administration se dote d’équipes en mesure de gérer ces contrats complexes ».
Le texte devrait être présenté au Parlement courant avril.
A.H.

Soucieux de permettre aux collectivités d’assurer le libre choix du mode de gestion des services publics, l’Institut de la gestion déléguée (IGD) a travaillé pendant deux ans sur les conditions d’emploi des personnels. Le rapport du groupe de réflexion, rendu public le 7 novembre, dresse un état des lieux des difficultés rencontrées et avance des propositions de réformes.

Inscrit dans la Charte des services publics locaux de janvier 2002, le principe du libre choix par les collectivités de leur mode de gestion des services publics n’est pas nouveau. Mais son application bute souvent sur le statut des personnels, du fait des difficultés de compatibilité entre droit public et droit privé du travail. Menée en partenariat avec l’Association des maires de France (AMF), l’étude de l’IGD explore plusieurs pistes pour que le passage de la régie à la gestion déléguée et vice-versa ne rencontre plus d’obstacle réglementaire. « Le changement de mode de gestion, s’il est pris avec précaution et anticipé, s’avère finalement banal », estime Antoine Lyon-Caen, professeur de droit à Paris X-Nanterre et rapporteur du groupe de réflexion.

Des personnels acteurs
Les propositions de ce dernier pour assurer la « fluidité » des personnels relèvent aussi bien de la généralisation des bonnes pratiques que de l’instauration de règles nouvelles, suggérées aux pouvoirs publics. Un premier chapitre a trait à l’information et la consultation, « individuelle comme collective », des personnels, en amont. Cette « pédagogie de l’anticipation » préconisée par le juriste s’attacherait à associer les représentants du personnel préalablement à la décision du passage en délégation de service public et à consulter et informer les institutions représentatives des agents des conditions générales du détachement et de la mise à disposition.
En sens inverse, lors du passage en gestion directe d’un service public, il s’agirait de reproduire cet exercice de consultation « tant dans la collectivité publique que dans l’entreprise délégataire ». Si ces préconisations n’étaient pas suivies, elles pourraient être rendues obligatoires et s’accompagner de calendriers et de délais stricts. S’imposerait alors un rapport pour rendre compte chaque année aux représentants du personnel de la situation des fonctionnaires détachés.

Quelles carrières ?
La mobilité entre statuts des fonctionnaires et salariés du privé et la nécessité de leur offrir des perspectives de carrière constituent le deuxième axe de l’étude. Si une collectivité reprend en gestion directe un service public, le groupe de réflexion préconise d’encourager la formation des salariés en CDI afin de leur permettre de « passer dans de bonnes conditions les concours de la fonction publique » et d’utiliser parallèlement la validation des acquis de l’expérience. Seul cas particulier : le directeur d’un Service public industriel et commercial (Spic) se verrait proposer de manière exclusive un contrat de droit public « reprenant les éléments essentiels de son contrat de travail ».
Dans l’autre sens, l’IGD souhaiterait généraliser à l’ensemble des fonctions publiques la possibilité de détachement vers une entreprise de droit privé délégataire de service public, une disposition aujourd’hui uniquement prévue pour les fonctionnaires publics territoriaux. Inversement, en matière de perspectives de carrière, le congé mobilité existant dans la fonction publique d’Etat serait étendu à la FPT.

Anticiper les PPP
Autant de propositions qui tendent à montrer pour le président de l’AMF, Jacques Pélissard, que le « va-et-vient entre les deux modes de gestion est possible ». Or, souligne le président de l’IGD, « la multiplication des PPP rendra nécessaire d’apporter des réponses aussi satisfaisantes que possible aux personnels changeant de statut ».
Aurélien Hélias

Secteur particulier, la santé est assujettie à une réglementation spéciale en matière de PPP. Dans le cadre du Plan hôpital 2007, l’ordonnance du 4 septembre 2003 a permis aux établissements publics de santé de contracter des Baux emphytéotiques hospitaliers (BEH) avec des partenaires privés (25 BEH ont été signés à l’heure actuelle). Ces établissements peuvent également, depuis juin 2004, signer des contrats de partenariats.
« L’hôpital est parfaitement conscient de la nécessité d’inventer de nouvelles réponses pour faire face aux défis actuels, parmi lesquels le fait de devoir concilier les difficultés financières et l’objectif de qualité du service public », affirme Claude Evin, président de la fédération hospitalière de France. Il estime que les PPP permettent « une meilleure maîtrise des délais et des coûts, ainsi que de la maintenance » et espère qu’ils seront développés non seulement pour la construction d’établissements, mais également pour les « systèmes d’information ».
Reste que les PPP « sont une démarche nouvelle » et que des améliorations sont nécessaires, tant du point de vue des personnes publiques que de leurs partenaires privés, ajoute-t-il. Deux critiques principales sont adressées aux pouvoirs publics : d’une part, celle émise par Joël Bouffies, directeur du Centre hospitalier sud-francilien, pour qui la fiscalité appliquée aux BEH est « aberrante et dissuasive ! » ; d’autre part, celle de Thierry Aveline de Rossignol, PDG de Gespace, pour qui la maintenance, pourtant très importante, risque, face à l’insuffisance des moyens financiers des hôpitaux publics mise en avant par Claude Evin, de servir de « variable d’ajustement ».
Dans le secteur privé, des progrès restent aussi à faire, notamment car le PPP, qui implique une démarche de coût global, est encore une nouveauté pour le secteur privé, explique Stéphane Stoll, DGA d’Exprimm.
Pour développer cette formule, que tous s’accordent à trouver « prometteuse », il faut donc encore que le public et le privé achèvent leur apprentissage du « travailler ensemble », conclut Jérôme Fleury, directeur adjoint d’Eiffage concessions.

Plus de trois ans après l’adoption de l’ordonnance du 17 juin 2004 instituant le contrat de partenariat, l’Institut de la gestion déléguée lance une seconde initiative, afin d’adapter et de compléter le dispositif existant en matière de PPP.
Cinq propositions sont au menu :
- Lancer un programme de projets d’intérêt national en contrats de partenariat pour contribuer à l’objectif de 3 % de croissance.
- Adapter le cadre législatif, réglementaire et contractuel pour faciliter la réalisation de ce programme de relance.
- Harmoniser les règles fiscales et financières dans un souci de neutralité réaffirmé ;
- Favoriser la montée en compétence des acteurs (autorités publiques, organismes de conseil, responsables) en terme de commande publique, d’analyse économique, d’études et d’évaluation préalable et mettre en place le retour d’expérience entre eux.
- Veiller à la cohérence entre le cadre national applicable aux PPP et le projet de « directive communautaire sur les concessions », qui sera vraisemblablement discuté sous présidence française.

Les termes de la table ronde « PPP et enseignement supérieur » ont été posés dès le départ par le député Claude Goasguen (UMP, Paris), qui présidait la séance : « Nos universités sont dans un état effroyable, mais l’Etat, partenaire prioritaire, n’a pas la possibilité de gérer les différents budgets pour s’adapter au contexte lourd du monde universitaire. » Les PPP sont donc une solution et l’Assemblée nationale, a-t-il affirmé, veut les « soulager des contraintes qui pèsent encore sur leur développement ».
Rappelant également l’ampleur des besoins de réhabilitation des campus, Jean-Yves Gacon, de la Mappp, a ajouté que « raison faisant loi, le monde universitaire, lorsqu’on lui propose les moyens de son développement, est capable de les saisir ». Propos complété par Michel Zulberty, chargé de mission PPP au ministère de l’Enseignement supérieur, pour qui « au départ, il y avait une certaine frilosité des universités, mais aujourd’hui, beaucoup d’établissements sont demandeurs ».
Pour satisfaire à cette demande, il est désormais important de parfaire l’offre, « en tirant les enseignements nécessaires », selon Stéphane Rainard de la Caisse nationale des Caisses d’épargne : il faut donc « cerner les raisons des échecs » (besoins mal cadrés, absence d’étude préalable, montage juridique inapproprié, etc.) et « oublier certains préjugés » (perte de prérogative de la puissance publique, coût plus élevé, rigidité). Au-delà de ces précautions, les différents intervenants ont exposé les bénéfices du PPP en matière d’économie d’énergie, qui peuvent même aller jusqu’au financement de travaux de rénovation.
Tirant les conclusions du débat, Claude Goasguen estime que si « la délimitation du marché des PPP dans l’enseignement supérieur n’est pas encore bien réglée », on sait en tout cas qu’il ne concerne « pas seulement la construction immobilière », mais aussi le fonctionnement, la pédagogie, les services, etc. Pour lui, il faudra prendre en compte l’inquiétude des personnels et donc mettre en place des concertations, insister sur le fait que la puissance publique ne se défausse pas sur les PPP et engager une réflexion à l’horizon 2030-2040 sur l’avenir de chaque université. Et si certains ont « peurs des dérives anglo-saxonne », le député affirme au contraire que la France serait plus encline à l’excès inverse et qu’il faudra donc « freiner l’Etat ».

Voyage en Chine
« A Shanghai, nous avons expertisé les universités. Dans ce pays communiste, toujours très marqué par le Parti, on s’aperçoit paradoxalement qu’au-delà de la carapace publique, tout est géré par des contrats passés avec des sociétés innombrables et omniprésentes. Nous sommes revenus avec l’idée que nous sommes très en retard en matière d’ouverture de l’université. »
Claude Goasguen