Séance publique En lecture devant le Sénat depuis le 28 juin et jusqu’au 7 juillet, le projet de loi réforme des collectivités n’en finit plus de buter sur la question du mode de scrutin et sur celles des compétences. Mais au-delà des difficultés suscitées par le groupe NC, se précisent les termes d’une rivalité entre une Assemblée où le groupe UMP est largement majoritaire et un Sénat où l’UMP n’a plus la majorité absolue. Rivalité politicienne, mais aux conséquences évidemment institutionnelles. (Lire la suite…)

Gourmet, vous espériez la recette d’un petit plat de grande cuisine ? Qu’importe, vous ne ferez pas grise mine en comprenant que le sujet, quoique tout autre, pourrait être un peu croustillant, comme il sied à notre époque. Non que l’ordre moral domine au point que vous en soyez à vous rabattre sur l’Hémicycle pour vous enivrer de perversions olé-olé, mais enfin, on ne sait jamais : les sites pornographiques sont depuis peu inaccessibles de l’Assemblée nationale, (on se demande bien pourquoi), et la députée Chantal Brunel s’inquiète des effets de la banalisation du sado-masochisme sur les violences faites aux femmes (on se demande, hélas, moins pourquoi).

Dans ces conditions, on comprend que la seule évocation de la Pompadour et de sa carrière horizontale séduise le chaland. (Lire la suite…)

Ainsi font font font… deux mois de session et puis s’en vont. Pschitt. Mais quels deux mois ! On a eu un débat époustouflant de mobilisation et d’à-propos sur l’identité nationale et la burqa, pendant que le parlement planchait sur ces questions qui fascinent les français : le trifouillage de la carte électorale, la création du conseiller territorial et la concomitance des élections en 2014.

Et maintenant, voici les régionales et leur cortège d’interrogations profondes – les classiques des caciques : Georges est-il raciste ? François a-t-il, comme le suggère Martine, « la tête du gendre idéal » ? Eric est-il un traitre ? Des interrogations si profondes que, pour rien au monde, l’on ne manquera le prochain épisode des Feux de l’amour. Et c’est ce que l’on appelle un moment intense de vie démocratique. (Lire la suite…)

Entre le rire et la consternation, le Français, rabelaisien toujours, a choisi le rire. Il faut dire qu’avoir chamboulé tout le travail législatif français en espérant tordre le coup à l’obstruction parlementaire, pour se faire recaler Hadopi par des socialistes embusqués, et remettre deux semaines à le faire examiner par les chambres, c’était déjà un exploit. Mais réussir, après cela, à se faire invalider par le Conseil constitutionnel la disposition la plus emblématique, et devoir représenter un nouveau texte, voilà qui devient positivement hilarant.

Ou pas ? Si le slogan doit être « la réforme, non, la chienlit, oui », ça n’est plus drôle du tout. (Lire la suite…)

Séance publique – Au terme de vifs échanges, les députés ont voté le texte réformant le règlement de leur assemblée sans parvenir à un consensus. Alors que le Nouveau Centre et l’opposition appelaient, mi-mai, à un retour à la résolution initialement proposée par le président de l’Assemblée, la majorité n’a rien lâché.

Cet ultime débat s’est ouvert sur l’article 26 et l’application du temps législatif programmé sur lequel de nombreux amendements de suppression avaient été déposés en vain. Satisfaction toutefois sur les bancs du Nouveau Centre : François Sauvadet (NC, Côte d’Or) a obtenu que chaque président de groupe ait une heure pour s’exprimer et deux heures lorsque le temps global excédera les 40 heures et ce, en dehors du temps imparti à chaque groupe. Un moindre mal ? Rappelons que dans la proposition de résolution présentée par Bernard Accoyer, le temps programmé ne s’appliquait pas aux présidents de groupe. « Que les présidents de groupe se voient réserver un traitement particulier pour permettre l’expression des identités politiques, des réactions politiques dans l’hémicycle paraît la moindre des choses », a souligné Jean-Christophe Lagarde (NC, Seine-Saint-Denis).
« Dans la réalité, ce débat va faire une victime : le débat démocratique au sein de cet hémicycle », a déclaré Jean-Jacques Urvoas (SRC, Finistère) lors de l’explication de vote. Pour lui, la majorité et plus particulièrement Jean-François Copé ont fait du règlement « un arsenal où ils comptent venir se fournir pour mener à bien leurs prochains combats ». A l’image de l’ensemble des orateurs représentant chacun des groupes, le député a salué Bernard Accoyer tout en regrettant que l’UMP ne l’ait pas suivi. « Ce groupe a une marque de fabrique, qui est celle de Nicolas Sarkozy : l’excès de pouvoir, devenu la règle et non l’exception ».
Du côté de la majorité, Claude Goasguen (UMP, Paris) a rappelé les avancées que constituent selon lui un temps de parole équivalent à celui de la majorité, un droit de tirage supérieur, etc.

Tout avait commencé dans une ambiance électrique. Les tensions entre majorité et opposition furent telles que Bernard Accoyer, président de l’Assemblée, a sollicité le chef de l’Etat. Au fil de la discussion, plusieurs compromis ont été trouvés laissant place à une certaine accalmie. Mais pour combien de temps ?

Les députés ont retenu un amendement émanant du groupe GDR qui permet de constituer un groupe à partir de 15 députés contre 20 actuellement. Appelé à défendre la mesure, Patrick Braouzec (GDR, Seine-Saint-Denis) a souligné qu’au Sénat, le nombre requis pour constituer un groupe est de 15 et de 14 au Parlement européen. Le député en a également profité pour rappeler à la majorité que le chef de l’Etat avait lui-même déclaré en juillet 2008 qu’il était pour que ce seuil soit abaissé. Malgré l’avis défavorable du président de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann (UMP, Ardennes) l’amendement a été adopté à l’unanimité.
Les commissions spéciales pourront désormais être constituées à la demande de 20 députés et non plus 30. Cet assouplissement signé François Sauvadet (NC, Côte d’Or) a trouvé un accueil favorable.
Opposition et groupes minoritaires devraient être un peu plus associés au contrôle du Gouvernement. Egalement adopté, l’amendement de Jean-Luc Warsmann va leur permettre de choisir, au cours de la semaine mensuelle dédiée au contrôle, un sujet.
Autre avancée : chacun des groupes pourra demander la création – à raison d’une fois par session – d’une commission d’enquête parlementaire « sauf si l’Assemblée s’y oppose à la majorité des trois cinquièmes. En d’autres termes, le fait majoritaire ne prévaut plus », a expliqué Jean-Luc Warsmann. L’opposition demandait quant à elle la possibilité de créer jusqu’à trois commissions par session. A noter que la composition du bureau des commissions d’enquête sera désormais la même que celle des commissions permanentes soit quatre vice-présidents et quatre secrétaires (amendement du Nouveau centre).

Les absents ont tort
Les députés absents plus de deux fois des réunions de commissions le mercredi matin verront leurs indemnités de fonction (soit 1 400 E) fondre de 25 %. Toutefois, la sanction ne s’appliquera pas aux députés d’Outre-mer, aux membres du Bureau, aux présidents des groupes ainsi qu’aux députés qui se seront fait suppléer. Une décision à laquelle Georges Tron (UMP, Essonne) s’est opposé en menaçant de ne pas voter la réforme et de suspendre sa cotisation à l’UMP. L’amendement a été adopté…

Parole, parole…
L’examen du temps global, mesure éminemment contestée, a été reporté au 26 mai. « Il faut limiter l’usage du crédit temps aux textes qui ne sont pas soumis à la procédure d’urgence », a souligné Jean-Marc Ayrault (SRC, Loire-Atlantique) dans un communiqué en date du 15 janvier. Le porte-parole des socialistes appelle aussi à ouvrir la possibilité de sortir exceptionnellement du temps programmé à la demande du président du groupe. « Il serait absurde que le débat soit interdit sur des sujets graves chaque fois que le temps bureaucratique est écoulé ».
A noter qu’au cours des débats, Jean-François Copé (UMP, Seine-et-Marne) a proposé de limiter le temps de parole des présidents « à une heure par président en sus du temps global ». La proposition de résolution de Bernard Accoyer (UMP, Haute-Savoie) prévoyait un temps de parole illimité pour les présidents de groupe avant que la commission ne l’amende.

Les autres changements :
- Les projets de révision constitutionnelle sont exclus de la procédure du temps législatif au même titre que les PLF et PLFSS.
- La commission spéciale chargée d’apurer les comptes de l’Assemblée ne pourra être présidée que par un député appartenant à un groupe de l’opposition.
- Les rapports d’information des rapporteurs spéciaux pourront « faire l’objet d’un débat ou d’une séance de questions en séance publique au même titre que les autres rapports d’information des commissions permanentes ».
- Plusieurs amendements abordent la question du délai de dépôts des amendements en séance. Une mesure présentée par Patrick Ollier (UMP, Hauts-de-Seine) et Christian Jacob (UMP, Seine-et-Marne) prévoit « de fixer un délai calculé en jours ouvrables ». Ils retiennent ainsi « le troisième jour ouvrable précédant la date de début de l’examen du texte à 17 h ». L’amendement précise que ce délai demeure incompressible « sauf décision contraire de la Conférence des présidents ». Idem pour le dépôt des amendements en commission.

Roger Karoutchi, secrétaire d’Etat chargé des Relations avec le Parlement

La réforme des institutions est entrée en application au 1er mars. Beaucoup d’incertitudes semblent demeurer. Qu’y a-t-il selon vous de clairement établi ?
Cette réforme vise tout d’abord à un rééquilibrage du fonctionnement de la Ve République. Il était en effet évident que, depuis 1958, la pratique constitutionnelle avait vu émerger un exécutif de plus en plus fort tandis que le pouvoir législatif devenait de plus en plus secondaire. C’est ce qui a motivé la volonté de Nicolas Sarkozy de rétablir les pouvoirs du Parlement avec les mesures que nous commençons à appliquer ce mois-ci : l’ordre du jour partagé, la limitation du recours au 49-3 aux textes financiers et à un seul autre texte, ainsi que l’examen en séance plénière du texte issu du vote des commissions.
Par ailleurs, la réforme en cours contient d’autres éléments qui n’interviendront que plus tard, avec l’application de la loi organique actuellement en discussion et la réforme du règlement de chaque assemblée : je veux parler du droit de résolution ou des études d’impact.
Enfin, d’autres aspects de la réforme ne concernent pas le travail parlementaire – c’est l’exception d’inconstitutionnalité ou le Conseil économique, social et environnemental.

Ordre du jour

Concernant le partage de l’ordre du jour, la proposition initiale du comité de réflexion sur la modernisation des institutions n’a finalement pas été adoptée. Dans quelle mesure dès lors le Gouvernement ne va-t-il pas essayer, compte tenu de l’encombrement législatif, de « récupérer » la semaine d’initiative parlementaire ?
Tout d’abord, nous sommes tout à fait dans l’esprit des propositions du comité Balladur. Les deux mois qui viennent ne devraient pas être totalement révélateurs du fonctionnement des institutions une fois que la réforme sera passée dans les mœurs. Nous entrons dans une période grise durant laquelle les choses vont se réorganiser. Ainsi, les propositions comme les projets de loi, pour pouvoir être inscrits à l’ordre du jour, doivent, à partir de maintenant, être restées six semaines au moins en commission, si bien que les groupes politiques vont avoir des difficultés à inscrire tout de suite certaines de leurs propositions. Le groupe socialiste a connu le problème pour la séance qui lui était initialement réservée le 19 mars. Pour tout le monde, et pas seulement pour l’opposition, il faut maintenant passer de la réforme théorique à la réforme pratique.
Le Gouvernement respectera évidemment la semaine d’initiative législative étant entendu que les textes budgétaires restent prioritaires et qu’il était clair, dès le départ, que si l’Assemblée et le Sénat n’utilisaient pas pleinement cette semaine, le Gouvernement pourrait inscrire des textes dans les créneaux vacants. Les choses vont évoluer insensiblement au mois de mars. D’ici deux mois, les groupes parlementaires et les commissions pourront exploiter à plein régime le nouveau fonctionnement des institutions.

Est-il totalement inenvisageable que l’exécutif puisse faire pression sur les parlementaires de la majorité pour obtenir l’inscription d’un texte à l’ordre du jour ?
Des pressions ? Non. Il y a toujours un dialogue avec la majorité. Aujourd’hui, d’ores et déjà, avant d’inscrire un texte à l’ordre du jour, même au programme du Gouvernement, nous en parlons au préalable avec la majorité. Et à l’avenir, du fait de l’ampleur des réformes conduites, il existera naturellement des discussions.
Un exemple : la loi organique sur le travail parlementaire doit revenir à l’Assemblée nationale. Tout le monde dans la majorité est d’accord pour dire qu’il serait souhaitable de pouvoir l’appliquer rapidement et c’est pourquoi le groupe UMP a demandé l’inscription de ce projet de loi gouvernemental dans une semaine parlementaire.
Cela étant, le principe est que le Gouvernement doit laisser plus de place au travail parlementaire. Les commissions vont être plus sollicitées et va se poser la question de leurs moyens.

Ne craignez-vous pas que ce nouveau partage de l’ordre du jour ne soit une occasion supplémentaire pour les parlementaires d’inscrire des propositions de loi d’appel, anticipant par exemple le travail du Gouvernement pour l’accélérer ?
Les parlementaires sont en contact avec l’exécutif et, s’ils savent qu’un texte est en préparation, ils ne vont pas déposer une proposition sur le même sujet. Je pense que les propositions de loi vont concerner des sujets sur lesquels le Gouvernement n’a pas de projet immédiat ou des thèmes sur lesquels les parlementaires veulent affiner la législation – comme c’est le cas avec ce texte de Chantal Brunel sur les PME, qui va compléter la LME de 2008.
Ce qui est certain, c’est que ce partage de l’agenda rend le travail Parlement-Gouvernement plus intense encore qu’auparavant.

Travail en amont

Mais entre cette « coproduction législative » chère à Jean-François Copé et le recours accru à l’urgence, on a un peu l’impression qu’on a instauré une pré-première lecture hors de l’hémicycle pour supprimer la deuxième lecture dans l’hémicycle…
Premièrement, je pense qu’il faut voir l’urgence autrement : avec six semaines dans la première assemblée saisie, quatre semaines dans l’autre, le temps du travail en commission va être beaucoup plus long qu’il ne l’était jusque-là, si bien que même avec une seule lecture, le texte sera plus mûr quand il arrivera dans l’hémicycle. La question me semble plutôt de savoir si ces délais rendent plus difficiles les deux lectures avant CMP d’un texte de portée classique. Mais nous traversons en ce moment une phase de réformes lourdes et urgentes. Il arrivera un moment où le rythme redeviendra plus classique avec deux lectures dans chaque chambre.
Deuxièmement, le travail en amont n’est pas une fausse première lecture ; plus qu’un moyen d’aller plus vite, il est l’occasion de s’accorder pour obtenir un équilibre général du texte entre les objectifs du Gouvernement et les apports de la commission.

Il reste que ce « travail en amont » que vous évoquez manque un peu de publicité et de transparence…
Mais cela s’est toujours fait et sous tous les gouvernements ! Le Gouvernement est issu de la majorité, ses membres sont souvent d’anciens parlementaires : ce ne sont pas deux univers séparés, ce sont des gens qui se connaissent et se parlent. Il est naturel que le Gouvernement se demande en amont comment sa majorité va accueillir son texte ! D’ailleurs le travail en amont ne se substitue pas au travail spécifiquement parlementaire ; preuve en est que des amendements sont tout de même adoptés…

Le fait que le texte examiné en plénière soit celui issu de la commission va-t-il changer le travail gouvernemental ?
Assurément. Je l’ai dit à tous les ministres : il va falloir qu’ils se rapprochent des commissions, pour s’habituer à leurs méthodes et à leur climat, qu’ils proposent régulièrement de venir devant les commissions ; cela simplifiera le travail quand ils devront ensuite porter devant le Parlement un texte législatif. D’autant qu’attention : avant, il pouvait paraître assez aisé de faire repousser un amendement de la commission en séance ; à partir de maintenant, le Gouvernement devra faire adopter ses propres amendements en séance s’il souhaite revenir sur le texte de la commission.

Vous avez enfin évoqué les études d’impact. On se souvient d’un collectif budgétaire présenté et adopté en trois jours(1). Les études d’impact vont-elles changer beaucoup de choses ?
Ce qui est certain, c’est qu’elles devraient permettre de limiter la tentation de tous les gouvernements de déposer des textes événementiels. L’important est à mon sens que ces études ne deviennent pas un facteur de blocage, comme cela pourrait l’être si tout amendement doit aussi faire l’objet d’une étude. Il faudra donc trouver un équilibre pour préserver la fluidité du travail parlementaire.
Il faut aussi s’attendre à ce que des débats sur la qualité des études viennent s’ajouter aux débats sur les textes. Le Gouvernement aura donc intérêt à présenter des études de qualité.

Sur le rôle de l’opposition

La réforme prévoit une « journée de l’opposition ». Quelle différence avec l’ancien système des niches ?
Cette journée sera plus régulière et plus longue que ne l’étaient les niches, ce qui permettra à l’opposition de présenter des textes plus nourris, ayant plus de poids.

N’est-ce pas un peu hypocrite compte tenu du sort habituellement réservé à ces textes ?
Je ne peux quand même pas m’engager à ce que la majorité vote les textes de l’opposition ! Mais cela étant, quand les propositions de l’opposition portent sur des thèmes non clivants, la majorité ne les repousse pas. C’est arrivé le 11 février au Sénat avec l’adoption à l’unanimité du texte présenté par Bariza Khiari (PS, Paris), qui prévoit d’ouvrir certaines professions aux étrangers titulaires d’un diplôme français.

Il est envisagé que l’opposition puisse décider de l’exercice du contrôle sur le Gouvernement. Qu’en pensez-vous ?
Sur ce sujet, nous sommes à la disposition du Parlement. Ce n’est pas le Gouvernement qui va dire comment doit se faire son contrôle. J’ai cru comprendre que tous les groupes sont d’accord pour établir des bilans de l’application des lois, c’est très bien. Quand à la possibilité d’interpellation d’un ministre sur des questions ciblées pendant une heure trente, c’est aussi très bien. Il faut simplement se coordonner pour l’ordre du jour, car il faut que les ministres puissent se rendre disponibles…

Propos recueillis par François-Xavier Lanfranchi

(1) Projet de loi de finances rectificative pour le financement de l’économie, présenté le 13 octobre à l’assemblée 2008, voté le 16 et paru au JO du 17.

Du 22 au 30 septembre, le Parlement s’est une nouvelle fois réuni en session extraordinaire alors que la réforme constitutionnelle de 1995 devait limiter le recours à ce type de session. Un étrange retour en arrière ?

C’était l’un des aspects de la rationalisation du parlementarisme : pour éviter l’omnipotence des assemblées qui avait étouffé les IIIe et IVe républiques, il convenait notamment de n’en pas faire des organes permanents et donc d’encadrer la durée du travail parlementaire – ce qui était d’ailleurs autorisé par la limitation du domaine de la loi (art.34C) et l’extension du champ du règlement (art.37C). L’article 28 de la Constitution fixait donc deux sessions de travail parlementaire et, l’on s’en souvient, de 1963 à 1995, le Parlement s’est réuni chaque année à partir de début octobre pour 80 jours et à partir de début avril pour 90 jours.

Session unique
Toutefois, l’inflation législative aidant, ce calendrier avait fini par sembler inadapté à la vie de la République. Et, répondant à la multiplication des sessions extraordinaires au début des années 1990 et sous l’impulsion de Philippe Séguin, alors président de l’Assemblée nationale et soucieux de donner toute sa place à l’activité de contrôle parlementaire, la réforme constitutionnelle de 1995 instaurait l’actuel système d’une session unique alignée sur le calendrier universitaire.
Rapporteur de ce texte, Pierre Mazeau jugeait à l’époque : « dès lors que les autres conditions du système parlementaire évoquées par M. Michel Debré ne sont pas remises en cause, la modification du régime des sessions dans le sens de leur allongement sensible – mais non dans celui du retour à la permanence des assemblées, il faut le souligner – ne peut s’analyser comme un abandon de ses conceptions (…) Les modalités prévues pour la réforme qui nous est proposée ne doivent pas conduire à ce que les assemblées siègent globalement davantage qu’actuellement, mais seulement à ce qu’elles soient en mesure d’organiser leur activité plus efficacement ». Et ce devait en être fini des sessions extraordinaires.

Un effet de courte durée
Ce devait. Mais, après une courte période durant laquelle la session unique a fait son effet, la tendance à recourir à des sessions extraordinaires semble revenue. Bien entendu, ce n’est pas, en soi, un fait regrettable. Et si l’on veut aller dans cette voie, après tout, la convocation d’une session extraordinaire est une prérogative constitutionnelle du Président de la République, dont, juridiquement, ce dernier ne saurait mésuser ; une session extraordinaire était justifiée au lendemain des présidentielles, et, compte tenu de la place prise par le PLF et le PLFSS dans l’agenda parlementaire d’automne, il faut bien caser les réformes urgentes.

Rationaliser l’exécutif ?
Mais sans doute est-ce précisément sur cette appréciation de l’urgence que le bât blesse. Car, soulignent sous couvert d’anonymat quelques spécialistes de la vie parlementaire, l’agenda en question n’est pas toujours aussi chargé qu’à l’automne, et semble même connaître « un creux entre janvier et mars » – époque à laquelle « les ministères tendent à consommer les crédits ouverts par la loi de finances », retardant la présentation des projets de loi. Force est alors, en avril-juin, de s’efforcer de rattraper le retard, quitte à déborder sur la période estivale en juillet et en septembre.
Le reproche laisse songeur tant il fait écho à ce constat que faisait Pierre Mazeau dans son rapport de 1995 : « le Gouvernement n’utilise pas la période d’intersession d’hiver pour préparer les textes qui, examinés par les commissions au cours de cette même période, pourraient être soumis au Parlement dès le début du mois d’avril ».
Tout se passerait donc comme si le Gouvernement n’avait finalement pas pris le pli de la session unique. Auquel cas, le paradoxe serait double : non seulement cette réforme entreprise pour améliorer le travail du Parlement pourrait bien avoir été une bonne réponse à une mauvaise question puisqu’il faudrait en fait perfectionner le calendrier du travail gouvernemental ; mais en plus, la remise en cause de la philosophie de 1958 entreprise par ce renforcement de la présence du Parlement laisse inchangé le principal doute que l’on n’a pas manqué de formuler quant à la Ve République : rationnaliser le parlementarisme, soit, mais quid de la rationalisation de l’exécutif ?
S’il est facile d’imaginer ce qu’elle pourrait être – par exemple, des projets de lois étayés par des études d’impact, une claire répartition des rôles à la tête de l’Etat, et des prises de positions constantes, cohérentes et concertées des membres du Gouvernement… - il reste à savoir si l’on en prend, vraiment, le chemin.
François-Xavier Lanfranchi

Le Parlement débattra en mai de la présidence française de l’Union européenne, selon le porte-parole du Gouvernement Luc Chatel, intervenant à la suite du Conseil des ministres le 2 avril. Lors de sa communication, le Premier ministre aurait insisté sur son souhait d’une « présidence qui soit proche des citoyens » et « accessible ». Il a annoncé aux ministres que le calendrier de la présidence était prêt, « avec une labellisation de toutes les manifestations qui se tiendront pendant ces six mois ». François Fillon, a rapporté Luc Chatel, a aussi souligné le « contexte inédit » de la présidence française, citant « l’évolution incertaine de la situation économique internationale », le Kosovo, la ratification du traité simplifié et la perspective des élections européennes de 2009. Il a enfin demandé la « mobilisation de tous les ministres », mentionnant en particulier le ministre de l’Agriculture Michel Barnier, concerné par l’évolution de la Pac, et le ministre de l’Immigration, Brice Hortefeux, chargé de proposer à ses collègues européens un « pacte d’immigration et d’asile ».

Les députés ont adopté le 3 avril en première lecture et sans modification la proposition de loi à article unique de Bernard Accoyer (UMP, Savoie) offrant aux témoins entendus lors des commissions d’enquête parlementaire une immunité pour leur propos contre les actions en diffamation, pour outrage ou injure (voir l’Hémicycle n° 325).